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德國水行業發展新動態

發布日期:2020-04-11 來源:南水北調與水利科技
  一、德國水業整體效能
  在德國,保障公眾能夠獲得優質和充沛的飲用水供應是國家的任務。因此,水體保護同樣作為國家重要任務,根據《歐盟水框架指令》的要求,地表水體和地下水除了特殊例外,到2015年底都要求達到良好狀況。為了實現這個目標,跨部門的綜合水體管理貫徹以下基本原則:流域統一管理、水體質量目標與排放限值標準結合、成本全涵蓋和致因人負責原則、地表水和地下水綜合管理、點源和面源污染整體考慮。在此框架條件下,飲用水供應和廢水處理系統整體考慮,取水和廢水排放都不得對水體狀況產生明顯不利影響。在政府水利工作中也不得導致水體退化。德國除作為豐水國較有利的資源狀況外,高技術標準和水業界一系列自發措施,都對自然資源的保護做出了貢獻。德國一共有18780個水源地保護區,占到國土面積的14%,為飲用水安全保障提供了屏障。監管和確保飲用水供應的法律基本規定主要基于《感染防治法》,以及《歐盟飲用水指令》和德國《飲用水條例》,通過明確細致的法律規定和技術標準,確保飲用水作為受最嚴格監管的食品。
  圖一:2010年德國水利用狀況
  (說明:公共水供應:5.1Mrd. m3,非公共水供應:28 Mrd. m3,未以利用:154.9Mrd. m3)[1]
  圖二:德國公共飲用水水源發展變化
  (依次為地下水、泉水、隔岸過濾、富集的地下水、湖泊和水庫、河水)
  在廢水處理領域,德國同樣也擁有很高標準。與許多其它歐盟國家相比,德國對廢水幾乎100%按照歐盟最高清潔處理標準進行。在飲用水供應和廢水處理上,德國《水平衡管理法》規定首先必須要根據一般認可技術標準,對于直接排放廢水的則要求按照當前技術狀況標準。根據《歐盟基層政府公共廢水指令》德國相應頒布有《廢水條例》,對于監測種類和地點、分析和測量程序要求、具體監測項目以及處理結果數值都有明確規定?;诖?,通過飲用水供應和廢水處理領域的努力,對預防性的和綜合全面的水體保護做出了重要貢獻。在快速發展和日益復雜的工業社會中,政府往往只能提供基礎性的法律要求,而行業的技術自我管理顯得十分重要而有意義,這也體現了環境治理中政府與社會的合作原則。
  圖三:公共污水處理廠排放質量改善趨勢
  (以1992年為基準,藍色為總氮,灰色為總磷,紫色為氨)

  圖四:地方公共污水處理廠處理后廢水排放中需氧量、總氨、總磷、總氮的發展趨勢
  德國水供應和廢水處理重要的效能特征是供排水的長期安全、優質的飲用水、廢水處理的高技術標準、較高的客戶滿意度、在經濟效率上謹慎地對待水資源。它們作為績效管理的五個支柱理念予以重視。在全德國范圍內,通過應用績效管理,企業在整體能力方面都明顯得到了提高。
  圖五:供水服務客戶滿意程度發展趨勢
  為了保持發展力,水業必須秉持高效率、成本全涵蓋以及對客戶透明三個重要指標。于此,績效管理是個關鍵工具。決定績效管理和核心指標工作成功的前提條件是信任、自愿和所收集數據的一致性和兼容性。因此,本行業的核心指標體系仍需繼續予以完善。
  二、組織結構形式和經濟效益分析
  因為德國是聯邦制國家,法律上保障了基層很大空間的自治權。供水服務和廢水處理是屬于基層鄉鎮社區和其它公法機構職責內的公共民生保障核心任務之一。這樣的任務定位決定了涉水企業的組織形式,參與部門以及必要的合作?;鶎拥恼畻l例和各州州法通常對飲用水供應和廢水處理有進一步詳細規定,并定義為基層的職責任務。
  德國以公法性質(公營)和私法性質(私營)的企業形式擁有多樣性的供水排水企業結構。水業機構通常分為政府經營(作為一般的基層行政)、單獨經營(經濟上獨立)、公法性機構(經濟和法律上獨立的公營機構)、獨立社團(基層政府控制的私營法律形式的企業)、委托經營/運營者模式/合作模式/PPP(公私合作伙伴)模式(設施運營交給私營運營商,公法上的職責保留在基層政府那里)這五種模式。同時,為促進供水和廢水處理的運作效率,基層政府間還進行合作,并締結成協會和聯合體。而在私營企業形式冠以“有限公司”或“股份公司”的獨立社團和合作模式中,大部分情形下基層政府持有優勢股權。在2012年德國共有6065家供水企業,6900家廢水處理企業。私營企業在飲用水供應領域保障60%供水,而公營企業在廢水處理領域占主導,處理58%的廢水。在運用PPP模式上,廢水處理領域達到34%的比例,明顯高于供水領域的20%。除了這些職責任務外,基層政府還要負責執行實施聯邦和州的部分環境法律?;鶎铀懿块T負責審批廢水設施、水處理設施、小型水處理設施、廢水與雨水管道、水體使用以及在水源及泉水保護區的特別許可。同時負責監管與執行,以及負責區域內的水體維護。
  圖六:公共水供應企業結構形式發展
  (左邊為公營,右邊為私企;灰色為企業數量,藍色為供水量)
  圖七;2010年德國供水企業的規模結構圖
  (灰色為企業數量比例,藍色為供水量比例)
  德國水經濟領域是私營經濟的最大項目委托方之一,因為水行業企業認識到,企業要長期保持高效率,必須要擁有行業頂尖知識和能力的專業員工,所以在很大規模上將規劃和建造任務發包給外部企業。也因此,企業很早就開始持續投資到年輕員工的培訓上,并根據自身需要多方面予以培養。
  圖八:在公共供水和廢水處理的投資發展
  (藍色為供水,紫色為廢水處理)
  費用、飲用水水質、環境專職監督員以及取水權利和排水權利都處于嚴格的法律監管下;成本涵蓋也在法律上得到錨定。規范水行業的價格和費用主要是在《基層政府收費法》和各州的《基層政府條例》予以規定。在法律框架上,費用的制定主要依據恰當性原則、成本涵蓋原則、禁止超過成本原則、消費者平等原則以及企業經營中的一些基本原則。而對水業的價格和費用監管則基于水業經營的公法和私法上的地位不同,分別處于行政法和反壟斷法的不同程序審查監管中。同時,在飲用水中還包括取水費(稅),但各州對此有不同規定,有的州(拜仁州和圖林根州)沒有規定。在廢水處理費中也包括廢水排放費(稅),而它是聯邦法律統一規定的。此外,一些州對于水源保護區和取水源頭的農業護水措施規定補償費,它也涵蓋在供水成本中。最后,德國各州對供水和廢水處理的經營稅也有差異,一般給予供水企業減免型營業稅優惠,而對廢水處理行業,根據企業的不同性質,通常對于公營的廢水處理豁免營業稅,而私營的廢水處理企業往往需要全額繳納。整體上,飲用水和排水相關的費用漲幅多年來一直處于通貨膨脹指數以下。對于客戶來說,供應安全和飲用水水質是最具重要意義,對此收取恰當費用,幾乎所有人都持認可態度。
  圖九:水供應和廢水處理價格發展與通脹率比較
  (灰色為通脹率,深藍為供水,淺藍為廢水處理)
  圖十:2012年廢水處理成本結構
  (依次為:折舊、利息、人員、原料、剩余材料處理、廢水費、其它經營費用、相關服務)
  區域特殊性和地區整體條件決定了本地的供水排水條件。水供應和廢水排放由此一直都要求符合本地特色的解決方式。這個因素加上各州不同的法律規定,最終產生不同的費用和成本。在水消費和服務標準上,相比歐盟的其它國家德國消費者為其飲用水支出更少。
  三、重要任務和發展挑戰
  與水交往中,現代化的、可持續性的要求一直在增加。這不只關系到飲用水供應和廢水處理,需要以一種可持續的綜合的水管理為目標的整體性要求變得越來越重要。除了飲用水供應和廢水處理外,尤其是水體維護、水體保護、農業水利和沿海水體和洪水管理也屬于日常水管理的任務。對于這些任務的社會優先性的變化不斷影響著水利工作的側重。當前,能源消耗和能源效率以及資源保護正日益成為焦點問題。一方面是水行業本身對可更新能源的利用比例不斷提高,節能措施廣泛實施;另一方面是其它能源開發對水體保護的影響,尤其是頁巖氣開發、生物能作物的精耕細作以及大量化肥農藥的利用。因此而產生同水利的使用沖突,必須在社會整體框架下才能予以解決。尤其是,預防型水體保護作為社會政策任務在所有的管理決策中必須作為首要確保的目標。
  圖十一:2012年德國水業設施中本身能源生產所點比重
  (灰色為自產,藍色為外源)
  現代工業社會和日益精細的分析科學證明,越來越多的人造合成化學物質聚焦在地下水和地表水體中,比如藥品、化妝品、工業化學品,它們對水體的影響在近些年越來越引起重視。當然,它對人類和環境的影響還需要大量深入研究才能有效應對。但基于預防型水體保護,這種挑戰不可能單獨通過水管理方來克服,必須要所有相關者的參與,包括生產者、使用者、消費者、政策層、行政管理以及供水排水經營者全面參與和合作。在處理合成化學物質上,原則上必須首先避免直接源頭攜入,比如對醫院廢水的分離處理、藥品的回收系統、以及在人工合成化學品許可時就應考慮到水體保護利益。如果不能有效預防前提下,那就需要適用致污人擔責原則。德國在對廢水處理中強制規定第四階段水處理以應對人工合成化學品問題上,業界認為對此仍缺少足夠的知識支撐以及沒有穩定的法律安全,反對聲音較多。
  近二十年來,德國人均水消費下降明顯,從1991年平均每人每天144升回落到2010年121升。人均水消費下降的主要原因是用水行為習慣的改變以及利用節水型器具。盡管如此,涉水企業必須為峰頂需求量保持相應的供給能力及與此相應的基礎設施。因此,在政策上要求繼續減少日常水消費對于豐水的德國沒有更多意義了。另外,在德國工業領域的用水,94%是自己抽取的,而英國、荷蘭和奧地利在這方面都只在20%左右。
  圖十二:德國人均用水量發展(單位為升/每人每天)
  除一直下降的人均水消費量外,人口變化和氣候變化對德國水行業是巨大的挑戰。人口老化、減少以及人口移動對水經濟是挑戰之一,預計到2060年德國人口將從現在的8000萬下降到7000萬左右,同時65歲以上老齡人口將占到三分之一強。在氣候變化方面,夏天將變得炎熱和干旱,冬天將潮濕和升溫,極端氣候現象將日益增加。德國水業針對這些挑戰,根據不同自然條件通過努力尋找相應的解決方案,特別是在經營中引入安全管理、風險管理和危機管理等制度和措施。水行業需要以大量的技術、經濟和學術上的知識和實踐導向型的研究,來應對這些挑戰。
  作者簡介:沈百鑫,德國亥姆霍茲環境研究所研究員,研究方向:中國、歐盟和德國的水體保護法律比較。
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