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德國湖泊水體管理及其對我國的啟示(中篇)

發布日期:2020-04-11 來源:南水北調與水利科技
——基于水體綜合管理理念下的德國湖泊管理

  (一)湖泊管理的認識基礎
  首先
  不管是在歐盟法還是在德國法中都沒有專門針對湖泊的單獨立法。對湖泊不斷進步的科學認識是湖泊管理的基礎,正是在這基礎上,湖泊管理越來越強調系統性的綜合管理。在《水框架指令》中,湖泊與河流、過渡性水體和沿海水體、人造地表水體和發生重大改變的地表水體都是作為地表水體的一種,在《水框架指令》附件II中通過表格1.2.2對湖泊進行了類別化規定和為實施指令制定的共同實施戰略指導文件中的第5、10和13號文件,在實質上都是為了能確立統一的環境目標達標等級而進行的技術性處理。而在德國《水平衡管理法》(Wasserhaushaltsgesetz,簡稱WHG)中甚至都沒有出現湖泊這個概念,即在這兩部法律中也沒有專門對湖泊作特殊性規定。
  其次
  法律概念集中體現了科學認知的進步水平,有必要分析幾個法律概念。根據德國《水平衡管理法》明確規定適用于地表水體、地下水和沿海水體,而地表水體一般是指河流、湖泊和溪流。水體的含義根據德標第 4045號的定義是指與存在于自然水循環過程中流動和靜止的水,也包括河床和地下水源頭。根據此,“水質”概念隨著認識的深入可以有狹義和廣義的區分,根據德國《水平衡管理法》區分了“水質”、“水身特征”和“水體特征”,其中“水質”是指地表水體或沿海水體以及地下水中的水之物理的、化學的和生物的特征;而“水身特征”是指與水身相關的,生態的、化學的及水量相關的特征,對人工水體和被列入為顯著改變的水體,以生態趨勢替代生態狀況;而“水體特征”是涵蓋最廣的,需要考慮水質、水量、水體生態和水體形態學相關的特征?;谶@些概念的不同,也就決定了管理對象范圍也不同,“水質”概念最狹窄,往往只局限于水這種物質,而“水身狀況”指向整個水流,包括其中的生物,“水體特征”涵蓋最廣,除了水流外還包括河床、河岸等水體形態(水體結構)方面的因素。因此也可以說“水質”與“水體質量”是兩個不同概念,現代水管理已經超越了水質的概念,發展到以水體質量,也即以綜合系統的水生態為核心。因此,盡管在德國水質已經大部分是一二級達標,但在水體結構上,根據從未受改變到完全改變共分為七級,其中未受改變和輕微改變的一、二級水體只有10%,而第五、六、七級水體,從重大改變、嚴重改變再到完全改變占所有水體的60%,所以這方面是德國實現歐盟水框架指令的最大挑戰。
  另外
  附著歐盟《水框架指令》的實施,歐盟內水管理理念也發生了很大轉變。這首先是基于對水體意義的認識,水體不僅供應人類飲用水和能源,作為工農業生產的重要經營資料,河流、湖泊和海洋一直也是動植物的生存空間。因此水體保護不僅只是保護人類的短期水體使用利益,而應當保護永久的水體使用,而這與保護水生態利益是一致的,即只有同樣保護好作為動植物生存空間的水體,人類的永久水體使用利益才能得到保障。因此,保護作為生態平衡組成部分的水體和保障公共水飲用和污水處理是德國環境保護政策的核心任務;在歐盟水管理政策上,綜合的、以生態為導向的水體管理替代原來零散的以利用為導向型的水利。同時在整個法律框架上,通過歐盟《水框架指令》將原來眾多分散的水相關的法律進行了系統性的疏理。同樣在湖泊管理上,要求不僅是盡可能地減少化學物質污染(水的化學質量),也需要有一種“良好的生態狀況”和“良好的水量狀況”,由此實現作為動植物生存空間的湖泊,即在環境保護和自然保護的意義上提供更好的保護,例如,只有70%以上湖岸是自然的湖岸結構的湖泊才算達到良好狀況。
  (二)德國水法中的傳統管制機制
  01 水體治理上最重要的問題是社會發展打破了傳統的水平衡,這就需要在水管理上一方面促使水體使用盡量保持在原先的時空平衡范圍內,另一方面也需要為日益緊張的水體使用創造更大的自然水空間與能力。因此,水管理應當從平衡理念出發,致力于保護和恢復水體的生態平衡,尤其是要重視水體結構,從而長期保障供水數量與質量安全。因此,德國水管理政策的基礎主要是優先保障民生、協調所有水體使用者利益以及符合污染者負責原則的價格機制,即包含資源價值與環境價值。
  02 德國對水體監管和保護的最主要理念體現為兩方面:國家對水體的使用許可制度和規劃,和依技術標準進行的廢水處理的規定。在水法上,公民在水體使用上,必須得到水行政機關的審批,而且在審批中,申請人只有要求行政機關依法合理裁量的權利,而不是滿足條件就批準,審批機關根據水體狀況和水體管理目標有權決定是否授予。在批準許可使用時就規定保護要求,而且許可使用并不包含對水體產生污染。在環境保護上,德國及歐盟法中分別規定了壓制型和預防型管理手段。當具體危險迫近下,可根據具體的法律規定使用國家行政強制力進行壓制型干預;而典型的預防型干預就是許可保留制度,設備與經營方式只有在行政機關的審查驗證下,才通過審批得到許可。
  03 《水平衡管理法》規定,只有當廢水的數量和有害性符合先進技術標準(第57條第1款第1項),產生影響十分輕微,才允許廢水向水體排放的申請(直接排放)。法律還授權聯邦政府,依技術標準制定直接或間接的廢水排放規范。聯邦政府于1997年頒布并于2004年修訂了《廢水條例》,已經對57個不同經濟領域以附件的形式確定了排放標準。依領域確定清潔標準和相應的直接排放標準,是促使德國大部分區域水體的化學質量已恢復良好狀態的一個重要基礎。污水排放方面規定要求任何廢水排放行為都依技術標準保持清潔作為最低要求,而不論相應水體是否已經或還沒有達到良好狀況。另外,管制必須致力于實現一種良好的水體狀況為目標,即國家對污水排放的管制和通過評價水體狀況而要求達到的水體質量要求形成相互補充?!端蚣苤噶睢芬膊糠纸梃b了德國的理念,即也已采用這種“組合方法”(質量導向型的流域管理和污染排放導向型的點源管制之結合)(《水框架指令》第10條)。德國也把來自歐盟的以環境目標為導向的水體質量監管視為機遇,在原有機制和成績基礎上進一步提高水體質量。
  04 通過嚴格的污水排放管理來減輕水體污染是德國一直以來水體治理的主要手段,尤其是通過建立了8000多個污水處理廠,同時又嚴格控制工業廢水排放,一方面是通過行政審批與許可制度,另一方面在審批時要求相應設施與程序適用最先進的技術來避免水污染。通過多年的努力,德國水體的化學質量上88%的地表水體已經達到良好標準,但在生態質量方面,到2009年為止,只有10%滿足《水框架指令》的目標要求。在消減水體的總磷濃度方面,主要是通過在污水處理設施上安裝去磷設施以及引入在清潔用品中使用貧磷物質,水體的總磷濃度較快得到控制。
  05 對明顯改變的水體,要求實現“良好的生態潛能”,但無論如何不能導致與現狀相比的明顯惡化(禁止變壞原則)。同時,行政管理裁量也要根據歐盟法規定并轉化為國內法的管制規劃和措施計劃。通過規劃和計劃,在整個政策層面上為單個行政許可決定作了預備和限定。只有當歐盟法上規定的管理規劃沒有對管制問題予以明確,具體的單個決定才需要相應行政裁量作出。另外,國家負責水資源管制,但也將部分任務委托給非政府機構,德國多個的水業協會做了大量工作,尤其在行業自律和行業技術標準的完善上具有不同替代的作用。
  06 僅憑《水平衡管理法》肯定是不能發揮作用的,法律也需要像生態系統一樣,只有像網絡一樣緊密聯系與協調的法律系統才能真正實現立法目標。因此,除了《水平衡管理法》外,與水體管理密切相關的法律還有許多。首先作為《水平衡管理法》的執行條例有《廢水排放條例》(Abwasserverordnung),《地下水條例》(Grundwasserverordnung)以及《涉及處理水危害物質的設施條例》(Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefaehrdenden Stoffen),而《飲用水條例》(Trinkwasserverordnung)與水體保護也有著直接關系,但是作為食品法的部門法規。而相鄰法規還有《廢水排放收費法》(Abwasserabgabengesetz),規定對廢水排放必須基本按照排放量和廢水的特殊危害性收取費用,所獲資金規定應當用于水體保護。廢水排放收費是對作為基礎的水體使用審批制度的補充,這種經濟性手段容易操作,能促進現有的污水處理技術,減少水體污染,發展污水少的生產技術。另外一種經濟性手段,即取水收費問題上,在聯邦層面沒有統一的法規,但在部分州有這方面的規定。另外在水體保護法和危險物質法之間還有《洗滌用品法》,對此作為實施補充的還有《磷含量條例》。另外與水體保護相關的還有《聯邦河道法》、《內河湖泊航運法》、《循環經濟和固體廢物法》、《聯邦自然保護法》、《聯邦土地法》、《聯邦污染防治法》、《區域規劃法》、《建筑法》、《化學品法》以及《刑法典》中的環境刑法規定。
  07 在德國聯邦與州在水管理事務的權限上,經2006年的聯邦制改革,聯邦在水管理事務上也擁有完整的立法權限,屬于競爭性立法權限的范圍,除了與設施及物質相關的規范外,州可以作出與聯邦法不同的法律規定。這也從另一面說明,與設施和物質相關的規范是水治理的核心,是保障德國作為成員國實現《水框架指令》的最主要支撐。
  (三)歐盟《水框架指令》創新的理念與機制
  《水框架指令》加強了水管理法治基礎的系統性。其頒布前,歐共體對水保護領域相關的指令是由 “部分是不一致的甚至在一定程序上相沖突的多個法規”組成的。由此《水框架指令》正如其名稱中所揭示的,為歐盟內的水管理提供了基礎性的框架結構,對已有的指令進行清理與編排,為整個水體保護提供綜合而體系性的基礎。在實施重點上,要求各成員國集體按時統一地轉化和貫徹本指令?!端蚣苤噶睢菲渲攸c在于改善支撐動植物群體均衡發展的水生環境,健康的生態系統意味著有優質的水供人類使用。而如何改善自然水生態,其著手又在于對水體使用進行良好的規劃,從而保證社會經濟需求與環境需求之間的平衡。
  《水框架指令》通過明確的立法目的協調具體規定。在第1條中的立法目的上可以分為五個方面:避免退化、防治和改善水生生態系統及與其直接相關的陸地和濕地生態系統狀況、促進可持續的水使用、減少有害物質造成的污染、逐步減少地下水污染、減少洪水與旱災的影響。在第二句第1到3項中明確指出:(1)防止水生態系統及考慮到其水平衡狀況下直接依賴于水生態系統的陸地生態系統和濕地的狀況進一步退化以及保護和改善;(2)在長期保護可利用水資源的基礎上,促進可持續的水利用;(3)強化水生環境的保護與改善,尤其是通過逐漸減少重點污染物質以及停止或逐步停止重點有害物質外泄、排放和散逸。正是在這種統一而單純水體保潔的立法目的下,《水框架指令》達到新的高度。盡管在不同成員國之間有著合作機制,但如果不統一水體管理目的,這種合作也將非常局限,所以《水框架指令》第1條的立法目的,不僅對于整個指令有著指導性意義,而且在統一水管理的單純目的基礎上也有助于各國積極落實與執行《水框架指令》。因此在明確的立法目的指導下,歐盟的《水框架指令》對成員國水法有著革命性意義,使其從傳統的資源型水管理轉變到一種環境保護意義下側重生態的水體管理。另外,還在《水框架指令》第四條中明確規定了環境目標,這種以環境目標為導向的可持續水體治理政策不僅要求防衛緊迫面臨的危險和克服已產生的侵害,而且更重要的是預防性保護。
  湖泊管理同樣要求按流域管理。湖泊與其它水體一樣,不限于行政區域,因此流域管理理念同樣適用于湖泊的治理。一方面湖泊從屬于流域,指令中明確定義的流域,是指一個所有地表徑流通過小溪、河流或湖泊經單一河口、江口或三角洲流入大海的區域;另一方面,湖泊也要從湖泊的匯水區域作為治理對象來進行治理。所以湖泊依《水框架指令》的達標中,確定水體和所屬的流域單元是首要目標。流域統一管理不僅是指河流水體,還同樣包括湖泊、過渡帶水體、沿海水體以及地下水。
  歐盟《水框架指令》對成員國產生重大影響。德國水法在歐盟水法的影響下,總體趨勢是:私法性的水法向公法性的水法之轉變或更具體來說從水體和水相關設施的私有特權向一種公法上的目標規定之轉變;從法律體系和法制國家的要求方面來考慮,對水體使用的審查批準有著特殊性,采取最為嚴格的預防性行政裁量權;水資源管理和水體保護在形式上組成有層級的法規體系,從《水框架指令》到聯邦和各州的水法,而其中重要規定之落實都需要由更為具體的執行規定來補充,在歐盟、聯邦和各州層面上都有相應的可操作性規范。
  (四)湖泊管理中的協調機制
  德國在聯邦層面沒有專門針對湖泊的單獨管理機構,因此對地表水體的管理機構同樣適用于湖泊管理。在水體管理上,基于現有的行政地區和專業管理分工,從不同政府層次、流域跨行政區域和更大時間框架及跨專業分工等方面的協調是非常關鍵的。
  聯邦和各州積極建立起協調性的委員會或共同體。聯邦/州水工作共同體(LAWA),是跨州協調水管理行動各方的重要委員會,也是聯邦與州在水管理事務上的執行協調機構,聯邦機構也通過參與其中,來具體執行水法規定。在此工作聯盟中,規定法律實施的基本方式,商議現實中的執行問題和發展法律實施的準則。聯邦政府對于聯邦法律在各州是否予以執行是基于憲法規定實施的監督(《基本法》第84條),而且在水管理領域聯邦政府沒有指導職權。當聯邦政府認為,某個州沒有依規定執行聯邦法律且這些不足很難通過州自身予以解決,由此可向聯邦參議院(在聯邦立法中各州的代表)提交申請以確認州違反聯邦法律。但在水管理領域還未曾有過此類違憲申訴。
  在流域層面上,各州協調成立流域共同體機構,比如萊茵流域共同體(die FGG Rhein),威斯流域共同體(die FGG Weser)以及易北河流域共同體(die FGG Elbe)都已經形成。而在國際法層面上的國際流域委員會,德國是保護萊茵河國際委員會、磨什河和薩爾河污染防治國際委員會以及易北河保護國際委員會、多瑙河保護國際委員會等多條流經德國的國際河流保護委會會成員。有的還設有具有決策權限的機構,如易北河流域共同體還設立易北河部長會議,決議只有在全部同意下通過。但這類委員會和共同體僅是對縱向的水管理專業委員和專業行政人員起著影響,很難對其它橫向性的與水相關部門,如農業部門產生影響。因此,流域共同體不是一種解決跨領域水管理各方面意見的部門間工作委員會。另外,鄉鎮社區、協會或者私人的積極行動者,在流域共同體的工作中同樣也還沒直接予以包括進來。在此程度上,流域共同體主要還是致力于跨州制定和協調需要在州層面上制定的措施,以及把已經確定的問題再落實到州部門內部的規定中。
  除了機構性協調外,還通過規劃和計劃制度來協調。規劃已經成為德國及歐洲環境保護中的核心機制,但如何協調多種規劃之間的關系就成了一個關鍵問題,各種規劃代表著多種利益。對跨部門的協調方面,聯邦法律只規定:措施計劃必須注意到綜合規劃的目標),即措施不允許違背區域規劃所確定的目標,由此充分保障區域整體秩序的利益。區域規劃的目標指明了總體的目標和滿足在土地使用規劃的空間方面衡量要求的規定。一般來說涉及范圍更大、領域更廣的效力相對較高,也會有利于水體保護,整體上區域規劃中的土地使用是有利于水體保護的。在農業領域,區域規劃對水體保護考量非常有限。
  作者簡介:
  沈百鑫(1975-),男,浙江紹興人,德國亥姆霍茲聯合會環境研究中心(HelmholtzCentre for Environmental Research – UFZ)研究員。在德國完成歐盟反壟斷法的法學碩士研究后,轉向更感興趣的環境法研究。協調負責中德合作項目——太湖周邊城市流域水管理的法律與政策機制比較研究,主要方向為:中國、德國及歐盟水體保護法律比較研究。發表水體保護政策與法律相關論文三十余篇。 
  內容回顧
  德國湖泊水體管理及其對我國的啟示(上篇)
  德國湖泊水體管理及其對我國的啟示(下篇)
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