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德國湖泊水體管理及其對我國的啟示(下篇)

發布日期:2020-04-11 來源:南水北調與水利科技
  三、案例分析:博登湖管理
  (一)博登湖概況
  博登湖位于德國、瑞士和奧地利三國邊境,是德國最大的湖泊。其整個匯水區面積為11438平方公里,其中28%位于德國境內,分別屬于巴登符登堡州和拜仁州(見圖五)。博登湖湖盆位于海平面395米,整個湖面為536平方公里,分為上湖(Obersee)和下湖(Untersee),上湖面積為473平方公里,下湖面積為63平方公里,博登湖最深處為254米,也是德國最深的湖泊。湖岸總長為273公里,巴登州、拜仁州、奧地利和瑞士分別占155公里、18公里、28公里和72公里[1]。源自冰雪融化和降水的萊茵河水每年帶來115億立方米的水量,相對于此,抽取飲用水1.25億立方米僅是很小的量,比湖面的年蒸發量還要少得多,因此水量不是主要問題。
  圖五:博登湖流域
  博登湖在上世紀50年代到80年代之間,因為其富營養化問題而被深入研究,通過國家間的共同努力,已經部分得到恢復。主要是因為相當短的湖水垂直交換時間,磷濃度很快并持續地得到下降,浮游植物的反應也開始處于一種結構轉變中。而減少磷物質輸入的最主要措施是加強和改善廢水處理。但一直到磷濃度開始下降十年后,主要浮游植物才出現明顯減少。點源型的營養物質來源到現在為止已經最大程度地予以消減,進一步的努力主要針對面源污染的消減,即針對氮物質的消減(見圖六)。在2006年完成的博登湖現狀評估中,植物、水生植物和浮游植物指標被標識為良好,魚類和大型底棲動物也被標識為良好,在水體營養狀況上也處于貧營養狀態。根據博登湖水體的物理和化學質量因子,博登湖符合近自然的、貧營養物質的阿爾卑斯山前大型湖泊類型,在深層湖水中也有充足的氧含量保障自然的生物反應。在高強度開發利用河岸的情況下,盡管水質良好,但可能出現生態方面的不足,博登湖就是這方面的例子,上湖66%和下湖47%的湖岸被列為非自然和受影響狀態[2],影響實現依歐盟《水框架指令》規定的良好生態狀況的環境目標。 
  [1]http://www.igkb.de/html/seedaten/index.html.
  [2] Koordinationsgruppe im Bearbeitungsgebiet Alpenrhein/Bodensee, Internationale Abstimmung der Bewirtschaftungspl?ne und Ma?nahmenprogramme – Bearbeitungsgebiet Alpenrhein/Bodensee, Oktober 2009, S.14.
  圖六:博登湖治理中葉綠素、磷、氮變化趨勢
  (二)管理機制
  博登湖雖然位于三國交界處,但在政治上,博登湖受三國共管,在上湖沒有明確的國界線,這也是在歐洲唯一的沒有明確劃定邊界的界湖。由此,沿湖三國對于博登湖的所有利益都需要達成一致,如在水體保護、湖岸使用、船舶航運方面。在上世紀七十年代末期博登湖面臨嚴重污染,隨后,沿湖各國在其匯水區的各縣市和地方以及民眾的支持下制定了水體保護項目,使得博登湖水體狀況得到較快改善。另外,博登湖管理也是貫徹綜合管理的理念,而博登湖的匯水區實際上還包括列支敦士登和意大利的北部一小部分。
  于2000年生效的《水框架指令》是歐盟成員國水管理的共同基礎,在2001年的萊茵河部長級會議上,不屬于歐盟的瑞士和列支敦士登同意支持落實《水框架指令》。為實現所規定的環境目標,成立了由巴登州、拜仁州、意大利、列支敦士登、奧地利、瑞士六方和IGKB、IGKB、IRKA和IRR四個相關國際機構共同的阿爾卑斯萊茵河/博登湖協調小組。它于2005年提交《阿爾卑斯萊茵河/博登湖現狀報告》,其實是萊茵河流域下又細分的九個工作區域之一,并于2006年制定了《監控監管國際協定》,及于2009年公布了《管理規劃和措施項目的國際協定》[3]。 
  [3] 三個文件分別為Bericht zur Bestandsaufnahme (2005), Abstimmung der internationalen überblicksüberwachung (2006), Internationale Abstimmung der Bewirtschaftungspl?ne und Ma?nahmenprogramme (2009)。
  除了沿湖各縣市和地方的水主管部門的工作外,共同治理,即博登湖沿湖及其匯水區的協調與合作,有著悠久的傳統,實際起著重要作用。而且因為沒有明確劃定邊界,共同合作機制更為重要,也是因為沒有劃定邊界,所以沿湖各方也把整個湖的水體保護作為自己的職責。在管理博登湖方面,有三個主要的合作機制,分別是博登湖國際水體保護委員會(IGKB: Internationale Gew?sserschutzkommission für den Bodensee [4])、博登湖-萊茵水廠工作聯合(AWBR:Arbeitsgemeinschaft Wasserwerke Bodensee-Rhein [5]),博登湖國際大會(IBK:Die Internationale Bodensee Konferenz [6]), 
  [4] 更多內容參見網絡主頁http://www.igkb.de。
  [5] 更多內容參見其主頁http://www.awbr.org。
  [6] 更多內容參見其主頁http://www.bodenseekonferenz.org。
  01 博登湖國際水體保護委員會(IGKB)
  IGKB于1959年年底成立于瑞士圣加侖市(St. Gallen),致力于沿岸各國共同合作保護清潔的博登湖,并在一年后簽署具體九條規定的《防止博登湖受到污染的協議》(übereinkommen über den Schutz des Bodensees gegen Verunreinigung),當時聯邦德國只是作為觀察員的身份,具體是由德國聯邦州巴登州和拜仁州政府作為協議方與奧地利和瑞士一起簽訂的。其主要任務包括:監控湖泊狀況、確定受影響原因[7]、損害防衛(尤其是對于環境事故的緊急求助)、提議合作措施[8]、為沿湖各國提供咨詢[9]、對規劃的湖泊使用進行探討規范[10]。IGKB中除由各沿湖國家派選的代表組外,還包括公眾服務工作、博登湖水信息系統、專業委員會,其中專業委員會分別包括湖泊專務、匯水區專務和損害救助,此外也還可以根據需要設立專門小組。委員會每年舉行一次會議,但下屬的專門部門每年會舉行五到六次會議。 
  [7] 對湖泊的影響除了污染之外,也還包括其它多種因素,如抽取水、水生動植物生長、氣候變化、湖岸使用等。
  [8]除了事后的防治措施外,自上世紀八十年代后期,委員會也日益加強事先預防規劃和措施,比如限制船舶停泊位置、規范航運排放的廢氣等。
  [9] 委員會沒有具體的執行權,它僅能對沿湖各國在所采取的措施方面提供咨詢、給予建議。對此,沿湖各國有義務最大可能地通過轉化為各成員國國內法,落實委員會建議的水體保護措施。
  [10] 比如近期委員會研究探討特殊的摩托艇航線、水上飛機的降落、入博登湖河流的水電工程等。
  其中對于提議合作措施以保護整個水體為目標,通過規定對污水處理的一些界值和技術指導制定了《博登湖保持清潔指令》,規范保持和恢復博登湖生態功能的措施,并盡可能地將這些保護措施落實在各沿湖國家的法律法規里。其中《博登湖保持清潔指令》自1967的制定以來不斷更新,最近于2005又作重新修訂(Bodensee-Richtlinien 2005)[11],包括兩個部分,首先規定了九條總的要求和目標以及所有行動和措施都要遵循的五項原則,分別是:可持續性原則、預防原則、最小化原則、污染責任人原則、合作原則;其次是具體的要求,分別對于污水、水危害物質、農業和林業、漁業養殖、冷卻和供熱水、航運、在湖岸和淺灘區域的建筑型措施、水建設方面的措施這八個方面作了詳細規定,它是博登湖保護工作中共同建設與投資計劃的基礎。在IGKB框架下,除了湖泊狀況的定期報告(又稱為綠色報告),還有研究項目和特殊的檢測報告(又稱為藍色報告),此外還有多種指導性文件,包括對于碼頭和航道的泥沙問題、湖中魚類和它們的洄游、湖岸評估圖標、博登湖恢復自然措施、匯水區污水處理設施的分析圖、船舶泊位數據、人工化學物質等。 
  [11] 參見http://www.igkb.de/pdf/amtsblatt.pdf.
  02 博登湖-萊茵水廠工作共同體(AWBR:Arbeitsgemeinschaft Wasserwerke Bodensee-Rhein)  
  AWBR是在博登湖和萊茵河匯水區70多個水供應企業的聯合會,供應周邊一千萬人的日常用水,它與萊茵河水廠工作共同體(ARW: Arbeitsgemeinschaft der Rheinwasserwerke e. V.)以及荷蘭河道水廠共同體(RIWA: Vereniging van Rivier Waterbedrijven)共同組成萊茵河流域水廠國際工作共同體(IAWR:Internationale Arbeitsgemeinschaft der Wasserwerke im Rheineinzugsgebiet)。
  AWBR致力于所有層面上改善水體質量,以實現在將來也能隨時向周邊居民供應優質而足夠的飲用水。由此,它要求在成員國內和國際層面上采取保護地表水體和地下水的清潔、防止和排除威脅公共水供應的危害和危險。因此AWBR的工作也是多方面的,他們調查水體保護、飲用水、法規和法律草案等領域,進行專業的調查并執行全面的檢測項目,對此規定和實施警戒提示,對于相應領域出具專業意見。
  03 博登湖國際大會(IBK)
  除了直接與湖泊保護相關,沿湖各城市還于1972年舉行了一個博登湖沿湖的國際會議,致力于保持和促進博登湖區域作為活躍、有吸引力的生活、自然、文化和經濟空間,加強區域的合作和聯系。在成立之初其目標也是明確的,致力于在規劃中的合作和保護及改善博登湖各城市的環境。盡管這個合作不是直接與水相關的,側重于跨邊界的集體環境保護,但因為博登湖的水體保護是一個全面的可持續的水治理,因此只有加強社會、經濟和環境多層面的區域合作與協調才是保障博登湖長期清潔的堅實基礎。
  此外,圍繞博登湖還有多種合作機制,比如專門對于洪水防控,沿湖各方共同成立一個信息平臺 [12],在此平臺上各地方公布定期及時雨量與水量信息,以及相應作出事先預告。另外也有小區域的合作平臺,如成立了博登湖南岸區域,于1995年成立的阿爾卑斯山區萊茵河國際管理委員會(IRKA: Internationalen Regierungskom-mission Alpenrhein [13])和早在1892年就由瑞士和奧地利共同成立的萊茵河國際管理(IRR:Internationale Rheinregulierung)。而在漁業方面早在1893年就成立了博登湖漁業國際全權大會(IBKF: Internationale Bevollm?chtigten-konferenz für die Bodenseefischerei),和1973年成立的博登湖國際航運委員會(ISKB:Internationale Schifffahrtskommission für den Bodensee)。在更大的流域層面,還有萊茵河保護國際委員會(IKSR: Internationale Kommission zum Schutz des Rheins [14])。在這些協調機構的背后,一方面是成立這些機構時,各方達成的一致意見,另一方面是通過這些機構形成的政府間協議與條約。 
  [12] 參見主頁http://www.bodensee-hochwasser.info。
  [13] 參見其主頁http://www.alpenrhein.net。
  [14] 參見主頁:http://www.iksr.org。
  (三)治理措施
  01 在IGKB的框架下所采取的湖泊保護措施,主要是:降低總磷、恢復自然湖岸和損害事故救助。降低水體的總磷濃度最主要的工作有:建設污水處理廠和污水管網、提高污水處理設施的清潔能力(尤其是磷)、通過在所有環境相關領域的靈活措施來進一步開始湖泊保潔的努力。自IGKB成立起,沿湖各國已經在博登湖上在污水收集和處理上投資約50億歐元。最近的檢驗結果表明,博登湖又恢復60年前的干凈,每升湖水的總磷含量僅為6毫克,沿湖一共220個污水處理廠中159個有著除磷裝置。污水處理是水體保護不可缺少的前提性條件,人類從自然界獲得的清潔水也需要將用過的水干凈地返回自然。
  02 根據《水框架指令》的規定,現狀評估是進行規定與采取進一步相應措施的關鍵。在2009年進行的管理規劃與措施項目制定中,盡管博登湖上湖和下湖在化學和生態狀況上都處于良好級別,在整個水體結構上也被認為是總體處于自然水體類別,但在局部的近岸水體中,尤其是在德國巴登州部分在生態學和水形態學方面都被認定為受影響狀況。在這個現狀下,仍然需要追求達到符合《水框架指令》所要求的良好狀況,在物理-化學質量方面應當符合相應湖泊類型,即近自然的、阿爾卑斯山前大型湖泊,特別是需要保證深水區充足的氧含量來保障自然的生物進程;在水形態質量方面,必須保持和恢復作為重要生存空間的仍有不足的近岸和淺水區,而對于湖岸需要繼續推進恢復自然趨勢,并實施相關的建議措施。
  03 作為基礎的行政管理仍然是地區部門管理為核心。在博登湖/阿爾卑斯萊茵河的《管理規劃和措施項目的國際協定》中,首先對于成員國的措施項目重點作為了陳述。其中,巴登州在恢復和改善作為生活空間的水體理念指導下,在水體形態方面主要側重在:改善流水的通過性、改善水能利用中的最低流量情況,改善水體結構以及改善博登湖湖岸和淺水區的結構。具體工作表現為:為長距離的洄游魚類擴大在博登湖及匯水區的可洄游區域、湖岸和淺水區的恢復自然措施。在物理-化學質量方面,點源和面源污染的營養物和農藥在部分地方仍然威脅著水體,因此加強進一步的監測與監控。而在廢水處理方面,主要是再繼續推進鄉鎮的污水處理設施和降雨調節池。在農業方面的基本措施是實施歐盟氮指令和肥料條例以及其它專業法規上,如:植物保護法、肥料堆放規定等的要求,特別是在農業方面的專門環保項目。對于拜仁州來說,博登湖的規劃框架屬于萊茵河流域管理單元中,而在博登湖規劃框架中又被分成15個流動水體和一個湖泊水體。在污水生物、營養物質和化學物質方面沒有污染,而在結構和水體動力方面,20%的河段還需要改善措施,被溝渠化和束窄的河段必須給予更大空間,以及改善水體對于魚類和其它水生動物的可通過性,在這方面也要同歐盟的棲息地保護指令的實施結合起來。
  在制度上,需要將相關利益方通過“圓桌會議”的形式加以溝通。對于位于奧地利的博登湖和萊茵河流域所采取的相應措施是:改善水體結構、河水徑流方式和流動水體中的可通過性,減少地表水的營養物負擔,部分是由于有機物污染導致。在現有的保護措施上,拜仁州對于湖泊的治理還提出進一步的措施。對于陸地上的措施,包括:不在直接近湖區域施肥,不在湖邊放牧、在匯水區按需施肥、控制牲口密度、加強水土流失防治、支持生態型土地耕作;對于沿岸區帶的措施包括:防止破壞湖岸、近自然的湖岸布置、維護和新建蘆葦灘、限制其它的開發、撤除浮標和系泊位置、機動船許可證的配額制、評估和制定湖岸地圖;針對污水技術方面的措施,包括:分散型的雨水處理、改造雨水和雨污混合水處理設施、對污水管道進行更新、在匯水區促進污水管道全接入。[15] 
  [15] Bayerisches Landesamt für Umwelt, Gewaesserschutz bei Seen, 2006.
  04 在博登湖的保護理念上,除了直接的沿湖各方參與外,同樣適用流域統一管理的理念,即除了沿湖各方外還向外延伸,包括整個湖泊水體的匯水區。根據IGKB制訂的工作區域范圍,不僅包括德國、瑞士和奧地利,還包括列支敦士登和意大利的北部一小部分。因此在《管理規劃和措施項目的國際協定》中,還對各跨界河流進行了具體規定,比如在拜仁和奧地利之間的河流:Weissach、Rothach和Leiblach,對跨列支敦士登和奧地利的河流:Spiersbach、Samina。除此外,就是相關的國際組織和委員會的措施項目,比如IBKF對于博登湖鱒魚生活空間的基本報告,IRKA的阿爾卑斯萊茵的發展理念以及IGKB的博登湖湖岸和淺水區行動項目。
  05 湖泊保護不只是主管部門的職責,公眾參與也起著十分重要的作用。在博登湖水體保護國際委員會中需要每個公民參與,不僅公布博登湖的詳細信息,還辦有定期出版的湖泊刊物,而且委員會網站上還提供大量學習材料,從一般性基礎知識到生態、動植物、水質、水情、生態農業、有關萊茵河以及航運和港口等。在《管理規劃和措施項目的國際協定》中,同樣對于公眾參與進行了明確規定,具體規定了各方義務。
  四、對中國湖泊管理的借鑒意義
  危機不僅是水自身面臨的危機,更是人類社會的危機;不是自然發生的危機,而更是人類自我管理中面對不斷鼓脹的人類用水需求沒有有效治理機制導致的危機。不論是湖泊還是河流,在水體管理上,因為在水這種流動的物質上集中了仍然在不斷發展的眾多利益,所以也不論是在歐洲還是中國,都面臨著“各部門、各地方根據自己的需要制定各自的目標任務,缺乏整體性考量,缺乏統一的價值取向,缺少必要的協調與整合,有的只是各自的權力與利益沖突。雖然在形式上看,各部門都有規劃、各地方都在進行管理,但實際上,目標沖突必然帶來管理上的不協同”[16]。歐盟通過《水框架指令》從共同體的層面上,整合原有的沖突的割裂的零散法規體系,并貫徹綜合管理理念,實施流域統一管理,制定統一的環境目標。德國在已有的通過嚴格的排放控制取得的成績基礎上,把歐盟《水框架指令》的實施視為新的機遇,轉化相應的法規與制度。在比較中,對中國的湖泊及水體治理可以得出以下幾點認識: 
  [16] 呂忠梅,《湖北省湖泊保護條例》立法構想,《湖北經濟學院學報》,第10卷第3期,第5-13頁。
  1、強調綜合與協調的理念是基于科學認識
  在認識上,湖泊治理不僅是為了保障飲用水供應,不能只局限于湖泊水,更應當提高到水生態保護的高度,只有當湖泊水生態狀況良好,才能持久地供人類使用?!端蚣苤噶睢分忻鞔_規定了水體治理的環境目標,在其實施中,從現狀評估到實施“良好的水體狀況”的規劃與措施,都堅持綜合與協調的理念,而且反過來也為水生態研究提供了非常有力的政策與法律支持。這也表現在法律與科學研究之間的關系上,一方面歐盟與德國水法建立在對水的先進認識基礎上,但同時法律規定又通過現狀調查、管理規劃和措施項目以及定期報告,促進對包括湖泊在內的水體進一步的研究。尤其是在依環境目標管理中,對于湖泊類型化的研究,不僅促進了對各地湖泊自然條件的研究,同時將評估指標側重湖泊受到的人類影響,為湖泊治理提供了科學的基礎。
  2、水生態系統和流域單元統一管理
  湖泊管理需要實踐水體綜合管理的理念。水循環是生態系統的組成部分,是水量與水質的統一體,它具有多種多樣的社會與自然功能。首先因為人類對有限水資源的多種使用功能會形成利益沖突,其次社會利益與水體的自然功能、近期利益與長期利益之間都會形成沖突,所以水體管理尤其需要綜合管理的理念。綜合水體管理一方面表現為在統一理念下的跨部門協調,超越水量與水質的割裂,水資源、水環境和水生態管理各自為政,如此,多種水使用的短期和長期利益才盡可能得到協調。德國和歐盟水管理都強調水的多種利益和利益平衡,因此強調在立法目標、管理機制和歐盟內跨成員國和跨行政區的協調合作。
  另外,流域單元統一管理也是《水框架指令》的一個重要制度。從流域層面對水體進行管理,也可以認為是綜合水管理的一個具體措施。人類社會的快速發展中,水體的水量平衡與物質平衡日益受到各種因素錯綜復雜的影響。湖泊水與河流水體雖然是不同水體生態,雖然在一定的技術層面會有一些不同,但整個上又屬于整個流域系統。在歐盟和德國水法律上對于水體使用和水體管理的目標是一致的,并沒有特殊性的規定。湖泊需要按流域統一管理的理念,把湖泊與其匯水區置于統一管理單元中。流域統一管理可以從多個角度來理解,首先是水面與陸地的統一,水體管理同樣要考慮到河岸與水體周邊的陸地管理;其次是需要上下游,左右岸的協調統一;再是不同級別行政部門和不同領域的行政部門之間的溝通與協調。另一方面還要利用多種社會管理手段進行管理,包括技術、法律、經濟以及文化意識層面。
  3、流域單元統一管理與行政區域管理之間的關系
  另外,對于流域管理與行政區域管理之間的關系。在現代國家與政府體制下,行政區域管理是管理體系的核心,流域管理它是作為一種綜合管理的理念,對于流域管理機構的設置與權限問題值得思考。在德國和歐盟內,流域管理機構的存在重點也就在于協調與統一,在《水框架指令》立法過程中就曾經討論是否設立流域管理機構作出規定,但最后認為流域單元統一管理并不一定需要有職權的機構,但強調協調與合作。從博登湖的協調管理機制來看,其存在著多層次專業領域的協調機構,而這種湖泊管理委員會是按民主制度由各沿湖或流域行政區域派代表組成的,它不同于我國現有由水利部下屬式的各流域管理委員會,不管是從管理專業權限范圍還是從管理權實施的有效性來說都有差別。流域統一管理的重點不是在于流域管理機構的設置,而是在各行政區域管理體系中貫徹流域統一管理的理念,重點是加強交流、溝通與協調,而且這是一種強制性的行政機構的責任。在水上集中著太多的利益,多龍治水是歷史沒變的結果,也有著必要性,重要的是在現有治水體系中缺少明確的職責權限分工和必要的溝通與協調。
  4、法律制度安排是最嚴格的水管理的基礎
  有效的水管理體系和依賴其形成的充沛而優良的水體系統是整個生態平衡的基礎,只有保障了生態用水的水體管理才是可持續的。與發達國家相比,發展中國家往往會不重視環境退化的福利效應,而認為經濟效率的緊急性卻是最迫切的,同時發展中國家往往缺少實施市場工具的理想資源,也缺少其他政策工具的執行能力,所以其政策工具的選擇和設計顯得更為復雜,也更為重要。湖泊水管理必定要從人類對湖泊的使用為出發點,就需要設立公法上的強制性管理機構。歐盟《水框架指令》和德國《水平衡管理法》都是從對水(體)使用進行管理為根本出發點。在德國水法中公共水供應與有序的廢水處理,在一定程度上是一個事物緊密相連的兩個方面,在法律制度設置上對于取水后使用,到使用后排放廢水這是兩種使用形式,而且用水權益并不包括對于水質的影響。這兩種水體使用都需要根據水體的質量和數量上的保護符合生態目標,才能依照自然水循環形成一種循環經濟。這里的“使用”不是民法意義上的使用,而是從對水體造成的結果而言的,即只要對水體產生影響,在德國水法中是通過事先審查來進行嚴格的管理控制。個人沒有水體使用權,僅有向水體管理機構的申請權,而且個人對于水體管理機構不是一種滿足條件就能得到批準的許可權,而是基于主管機構的自由裁量下的需要豁免權的絕對禁止,申請人如果不服只能要求主管機構“合法審查申請”的權利,而不具有對水體使用的實體性權利。它不同于一般行政法中符合條件即予許可的預防性禁止。而且,德國水法不斷地受歐盟水法的影響,越來越側重從環境保護的角度出發,以規定期限的環境目標為導向。因此,湖泊管理需要越來越采用綜合統一的環境保護法的機制與理念
  5、有體系的法規體系符合水生態治理的要求
  尤其是針對我國《水法》與《水污染防治法》缺少統一理念,帶著部門立法印跡,歐盟《水框架指令》和德國《水平衡管理法》都是水治理領域的基本法,在一部法律內統一了水治理的核心理念和主要制度,其適用范圍不僅包括地表水體、地下水體,還包括沿海水體。這種立法理念是符合水的自然屬性的,水不只是停留在某個區域,而是循環流動的。我國對于流域立法和湖泊立法的學術與實踐,其實在一定程度上說明了我國《水法》與《水污染防治法》不能有效實現立法目的。水治理需要一種生態系統的理念,而法律的碎片化不符合水治理的需要,不能實現水治理的目標。而歐盟和德國都認識到這樣的問題,《水框架指令》正是將原來分散的水法規集中形成一個體系性的理念統一的法律體系。我國不能因為最基礎的法律實施不足,而通過不斷的細化立法來補充,這解決不了治理體制上的先天不足。
  6、制定專門的湖泊管理法規值得反思
  盡管我國已經制定頒布了《太湖管理條例》,多個省市制定了地方性的湖泊管理法規,但如果不以綜合性的水法為基礎,專門的湖泊管理法規所能實現的效果仍然還將是有限的。對此,專門制定全國性湖泊管理法規的必要性值得考慮,而且退一步來說,更好的解決方法還是在現有的綜合性水法中設置專門一章,在整個水體管理體系中進行規范,同時在相應的其它相關法律中予以橫向型規定,比如在《漁業法》上對于湖泊保護可作專門相關規定。同時,對于具體湖泊的管理上,實際的中長期規劃和實現規劃目標的具體措施計劃來得更為重要和更有針對性。在水治理的立法層面上迫切需要的是協調《水法》和《水污染防治法》之間的關系,并形成一個統一的水法體系。
  7、嚴格和高標準的科技支撐和以經濟手段為輔助
  德國水體治理進程中,大量建設按法律要求下廢水處理設施是一個基本物質保障,從而實現高標準的達標排放,排放的廢水不對環境產生明顯不利影響。需要不斷修建污水處理設施,并且提高污水處理設施的處理技術。同時,經濟手段上在一定程度上提高水價,在保障公平獲得飲用水的前提下,利用遞進水價制度,提高人們珍惜水意識,促進節水,自覺保護水體。在《水框架指令》第九條中明確規定需要使用市場手段,并且水服務的價格需要包含服務成本,更需要包含水的資源和環境價值。而且水生態保護需要大量的投資,經濟措施不僅能解決“外部性”問題,同時也能為水生態保護提供一定資金。
  8、在程序上強調公眾參與
  不僅在相關的信息公開方面,在規定制定和行政決定程序中,也需要加強公眾參與。比如就流域規劃與采取相應措施方面,公眾多方面的參與不僅能發揮群眾的智慧與創造力,同時也是保障相應規劃與措施順利執行的關鍵。

  作者簡介:
  沈百鑫(1975-),男,浙江紹興人,德國亥姆霍茲聯合會環境研究中心(HelmholtzCentre for Environmental Research – UFZ)研究員。在德國完成歐盟反壟斷法的法學碩士研究后,轉向更感興趣的環境法研究。協調負責中德合作項目——太湖周邊城市流域水管理的法律與政策機制比較研究,主要方向為:中國、德國及歐盟水體保護法律比較研究。發表水體保護政策與法律相關論文三十余篇。 
  內容回顧
  德國湖泊水體管理及其對我國的啟示(上篇)
  德國湖泊水體管理及其對我國的啟示(中篇)
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